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L'Etat et ''ses provinces'', une relation ambivalente inscrite dans le temps long
Olivier Grenouilleau   Nos petites patries - Identités régionales et Etat central en France, des origines à nos jours
Gallimard - Bibliothèque des histoires 2019 /  22 € - 144.1 ffr. / 288 pages
ISBN : 978-2-07-276378-6
FORMAT : 14,0 cm × 22,5 cm
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Depuis le début de la crise des gilets jaunes en novembre 2018, le thème de la relation entre l'Etat et ses territoires affleure de nouveau dans le débat public. Les trois grandes associations d'élus locaux ont lancé un appel à une nouvelle vague de décentralisation et de transferts de compétences au sein de la République vers les collectivités territoriales, comme l'un des leviers de résolution du conflit social et de gouvernance plus démocratique qui n'est pas repris tel quel par la base. Olivier Grenouilleau retrace les oscillations de la relation ambigüe entre un Etat central fort et ses provinces, dont certaines ont développé des identités et des structures parfois quasi-concurrentes. Il livre un essai historique introductif sur le sujet, un peu synthétique sur la partie contemporaine depuis les lois de décentralisation des années 80 dans un environnement de recherche encore en friches.

Les identités locales se fondent sur un discours antagoniste : l'un révolutionnaire et républicain présentant "les provinces" comme des entités archaïques et réfractaires à la modernité venue du centre et à la Grande Nation, l'autre, représentant une manifestation de coutumes et de traditions populaires légitimes. 1789 a largement discrédité l'organisation administrative de l'Ancien Régime, perçue comme une menace contre la République. La création du département comme nouvelle circonscription de l'Etat vise à rénover le découpage administratif sous une forme plus rationnelle. Le député Jacques-Guillaume Thouret, rédacteur du rapport sur les départements, estime que l'esprit de province est dangereux pour l'unité nationale. La centralisation administrative et politique apparaît rapidement comme l'une des continuités entre la Révolution et l'Ancien Régime, en tant que ferment de l'indivisibilité du territoire. L'historien Jules Michelet abonde dans le même sens lorsqu'il considère que la fin de l'esprit provincial, caractéristique de l'Ancienne France, constitue un véritable progrès. L'auteur de l'ouvrage rappelle toutefois que les révolutionnaires ont seulement mis au pas les provinces d'antan sans les détruire : les provinces perdent donc leurs privilèges et leurs libertés, à l'instar des villes, pour entrer dans le droit commun. Elles disposent d'un fondement utilitaire pour la monarchie, comme la circonscription idoine pour prélever l'impôt sur un pays souvent sujet à la rébellion. Tocqueville constate que la centralisation est bien un invariant de la politique française : "Dans un pays où l'on a l'habitude de critiquer l'Etat tout en lui demandant sans cesse de répondre à tous les problèmes, signe d'une relation quasi schizophrénique de fascination et de répulsion, la question de l'origine et de l'impact de la centralisation sur les territoires et les cultures est éminemment politique"

Les grandes principautés médiévales où s'originent les provinces se construisent en France à partir du Xe siècle : Bretagne, Provence, Bourgogne, Flandres, Aquitaine, Lorraine, Savoie, Anjou et d'autres. La monarchie impose progressivement le terme de "province", signifiant un effort d'uniformisation de différents "pays". Elle édifie une province considérée comme l'envers du modèle de la société de cour, notamment au cours du XVIIe siècle avec le processus de centralisation. Olivier Grenouilleau rappelle plusieurs projets de refonte administrative du XVIIIe siècle, prévoyant la fin des intendants et des gens de finance qui sont les piliers de la province administrative. En 1790, la création des départements vise à éviter la reconstitution des forces centrifuges de l'Ancien Régime. La différenciation entre Paris et la province s'est accentuée sous la centralisation louisquatorzienne et le développement de la société de cour : Paris représente le centre de l'urbanité et du pouvoir. La Révolution se retourne contre les fédéralismes d'inspiration locale et aggrave alors la distance entre Paris et la province. Elle déclare notamment la guerre aux patois et idiomes locaux qui sont associés à la Contre-Révolution. Le 4 juin 1794, l'abbé Grégoire présente devant la Convention un rapport intitulé : Sur la nécessité et les moyens d'anéantir les patois et d'universaliser l'usage de la langue française.

La configuration administrative issue de la Révolution et de l'Empire reste relativement stable et acceptée jusqu'à la fin du XIXe siècle en France. Si la Révolution dessine pour longtemps la relation Etat/territoires, la Restauration connaît plusieurs tentatives de projets de lois introduisant une dose d'élection dans la nomination des conseillers municipaux et généraux, de fait désignés par l'Etat, desserrant progressivement l'étau d'une centralisation jacobine avec de nouvelles figures locales : "Louis-Philippe insiste sur le principe de l'intervention des citoyens dans la formation des administrations municipales et départementales''. La loi du 21 mars 1831 prévoit que les citoyens les plus imposés de la commune et les détenteurs de capacités (les diplômés) pourront participer à l'élection municipale, les maires et les adjoints restant nommés par l'exécutif via le Préfet, mais choisis parmi les élus. Le développement du marché national et la révolution ferroviaire contribuent à ancrer les identités régionales, mais également à spécialiser les territoires voire à les marginaliser durablement pour certains. Les polarisations entre régions prospères et défavorisées s'installent : "On assiste (...) à la fin du XIXème siècle à la standardisation et à la large diffusion de stéréotypes et d'ethno-types régionaux".

En 1854, la reviviscence régionaliste démarre avec la création du mouvement Félibrige fondé sur une langue provençale mythifiée. Le mouvement essaime en transprovincialisme et en mouvement littéraire régionaliste. En 1865, le Programme de Nancy propose une nouvelle carte des provinces françaises se référant au principe de subsidiarité (qui réserve le pouvoir au niveau territorial le plus adéquat). La chute de l'Empire de Napoléon III en 1870 sonne le glas des projets de réforme de l'administration locale qu'il avait impulsé (réductions des cantons et départements sur le modèle anglais). Les Républicains défendent l'idée d'une décentralisation administrative à condition qu'elle préserve la centralisation politique. En 1884, la loi prévoit que le maire devienne élu au suffrage universel. Les Républicains ont, par ailleurs, usé du phénomène régionaliste pour diffuser la doctrine aux nouvelles classes après la débâcle de 1870. L'essor des disciplines historiques et géographiques accompagne le mouvement régionaliste de la fin du XIXe siècle : elles vont progressivement valider la cadre régional comme une échelle pertinente de lecture de la nation. En 1900, le seul mouvement politique régionaliste naît avec la Fédération régionaliste française (FRF) autour de Jean-Charles Brun, issu du Félibrige ; il demeure sans programme et sans idéologie, agrégeant des personnalités disparates : "Pour nombre de républicains, les lois du 10 août 1871 (élection du Conseil Général au suffrage universel) et du 5 avril 1884 (élection du Maire par les membres du Conseil municipal) viennent quasiment clôturer le vieux processus d'extension des "libertés nécessaires"".

L'Entre-deux-guerres représente une période de conflit entre République et régionalisme, qui se radicalise progressivement. Après Vichy, le régionalisme est souvent perçu comme collaborationniste et suspect. Les images dévalorisées des cultures provinciales et régionales de France se cristallisent après la Grande Guerre qui a magnifié la nation. L'ouvrage n'aborde pas vraiment le rôle de la Grande Guerre dans la nationalisation des masses et l'essor de  l'Etat qui a pu marginaliser davantage le poids du régionalisme dans un pays de tradition unitaire, vainqueur du conflit. Plusieurs partis autonomistes vont éclore comme le parti autonomiste alsacien ou le parti breton en 1927. Vichy, prenant parti pour le régionalisme, invalidera longtemps cet échelon : la loi du 19 avril 1941 institue des préfets régionaux. La Constitution du 27 octobre 1946 ne reconnaît pas les régions contrairement aux communes et aux départements.

Les années 50 et 60 éloignent les stigmates de Vichy devant la reconstruction et la modernisation qui accompagne à la fois une volonté de rapprochement du pouvoir exécutif des citoyens et marque des velléités de décentralisation plus affirmées. En 1956, 21 régions de programme sont créées en vue de développer des métropoles d'équilibre. En 1963, la DATAR voit le jour (Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale). De Gaulle lui-même prône une association entre régionalisation administrative et participation accrue des citoyens. Le référendum manqué du 27 avril 1969 sur le projet de loi relatif à la création de régions et à la rénovation du Sénat aboutit à son départ. Les année 70 sonnent comme le retour d'un régionalisme contestataire de gauche, post-révolution de 1968. Les idées de décentralisation administrative sont reprises par la nouvelle gauche qu intègre le PS à Epinay (1971) : Defferre, qui souhaite aller vite après la victoire de 1981, relance la régionalisation : il supprime la tutelle de l'Etat sur les collectivités locales, confie l'exécutif départemental à un Président local, et fonde la région comme collectivité décentralisée. La loi du 2 mars 1982 stipule que les communes, les départements, et les régions s'administrent librement par des conseils élus avant que les lois de 1983 organisent les transferts de compétences (affaires sociales, éducation, équipement, formation professionnelle). Les lois de décentralisation organisent une co-responsabilité à l'origine de l'écheveau des compétences et du mille-feuille territorial souvent décrié comme coûteux et inefficace depuis les années 90 et 2000. L'auteur rappelle que l'organisation actuelle, par sa complexité, peut rappeler celle qui prévalait sous l'Ancien Régime avec toutefois une place prépondérante aux élus locaux qui ont su négocier avec l'Etat central (cette situation étant quelque peu remise en cause depuis l'avènement d'Emmanuel Macron et les lois de non-cumul votées sous Hollande).

L'auteur aborde probablement un peu rapidement le cheminement de la décentralisation contemporaine depuis les années 80 et ne précise pas les débats sur les compétences et sur la sédimentation des structures administratives avec le développement de l'intercommunalité ou des métropoles par exemple. Ce mouvement est probablement à rapprocher de l'influence du modèle administratif européen. Au final, il s'agit d'un ouvrage stimulant sur la partie historique permettant une mise en perspective notamment depuis la Révolution. En revanche, la partie contemporaine ne défriche que succinctement la nouvelle place  de choix des collectivités territoriales dans l'organisation et le paysage politico-administratif du pays malgré une centralisation toujours prégnante, notamment afin de faire face à la crise depuis 2008. D'autres aspects de la décentralisation auraient mérité quelques incises comme le principe de libre administration des collectivités territoriales ou encore le principe d'autonomie financière voire la demande de proximité des citoyens envers l'Etat et les collectivités.


Dominique Margairaz
( Mis en ligne le 15/04/2019 )
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